今年，最高檢出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（下稱《意見》），指出了在“兩法銜接”過程中仍存在著一些值得重視的問題，需要檢察機(jī)關(guān)履行行政違法行為監(jiān)督職能，推進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接機(jī)制建立健全。

　　筆者通過梳理近兩年湖北省宜昌市葛洲壩檢察院辦理的行政違法行為監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)“兩法銜接”過程中存在對(duì)于刑事案件的犯罪嫌疑人是否需要處以行政處罰、應(yīng)當(dāng)在何時(shí)處以行政處罰、刑事處罰與行政處罰如何銜接等問題認(rèn)識(shí)不清的現(xiàn)象。本文擬圍繞相關(guān)問題，就檢察機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)行政違法行為檢察監(jiān)督，進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法，強(qiáng)化行刑銜接，提幾點(diǎn)針對(duì)性建議。

　　一是刑事處罰與行政處罰的雙重迭加。這是指一些案件已經(jīng)進(jìn)入刑事訴訟程序，但行政機(jī)關(guān)卻在刑事訴訟活動(dòng)終結(jié)前就同一違法事實(shí)重復(fù)立辦行政案件并對(duì)同一相對(duì)人作出行政處罰。如葛洲壩檢察院在辦理一起涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)，某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在明知公安機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)兩名犯罪嫌疑人立案?jìng)刹榈那闆r下，時(shí)隔一個(gè)月仍對(duì)二人非法捕撈的違法行為進(jìn)行行政立案，并處以高額罰款。行政機(jī)關(guān)如此處理不僅違反了《意見》，也對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害，甚至?xí)��?dǎo)致“同案不同判”的結(jié)果，有損司法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性、權(quán)威性。

　　二是刑事處罰與行政處罰的雙重缺失。一些經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后依法作出相對(duì)不起訴決定的刑事案件，需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察意見。但一部分行政機(jī)關(guān)在收到檢察意見后并未及時(shí)作出處理，存在怠于履職情形，造成行為人刑事處罰與行政處罰雙重缺失。此種情形之下，雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)行為人依法作出了相對(duì)不起訴決定，但不起訴并不意味著不處罰。行為人存在違法行為，且是比一般違法行為性質(zhì)更為惡劣的犯罪行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察意見書依法作出行政處罰，避免出現(xiàn)行刑銜接的“真空地帶”。

　　三是行刑銜接過程中的“最后一公里”問題。如葛洲壩檢察院辦理的一起交通肇事案中，涉案人被判處刑罰后，公安機(jī)關(guān)依照刑事判決依法吊銷了涉案人的機(jī)動(dòng)車駕駛證，但該處理結(jié)果未被及時(shí)移送至交通運(yùn)輸主管部門，導(dǎo)致該涉案人所具有的道路運(yùn)輸從業(yè)資格一直未被注銷。此問題在各地均有發(fā)現(xiàn)，最終需要通過行政檢察部門的監(jiān)督及時(shí)糾正。由此暴露出的行刑銜接過程中的信息不對(duì)稱、機(jī)制不健全等問題需要引起關(guān)注。

　　一是部分執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)法律知識(shí)掌握得不夠全面。實(shí)踐中，除公安機(jī)關(guān)外，多數(shù)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員往往對(duì)行政處罰法等與本行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)較為熟悉了解，而對(duì)刑法、刑事訴訟法接觸不多、認(rèn)識(shí)不足、學(xué)習(xí)不深，如對(duì)于違法行為是否達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)判斷不準(zhǔn)確、案件進(jìn)入刑事訴訟階段前后處理不規(guī)范等，導(dǎo)致在行刑銜接過程中出現(xiàn)不作為或亂作為的情形。

　　二是實(shí)踐中行刑銜接機(jī)制未建立健全。雖然行政處罰法、《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》等法律和司法解釋對(duì)于行刑正向銜接、反向銜接都作出了相關(guān)規(guī)定，但在案件移送、證據(jù)材料移交、案件處理信息反饋、定期通報(bào)制度建立等方面給司法實(shí)踐留下了較大空間。而各地均或多或少存在司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)建立健全行刑銜接機(jī)制認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一、交流不夠充分的情形，沒有出臺(tái)具體的正向銜接和反向銜接辦法，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)重視程度不夠，出現(xiàn)案件應(yīng)移未移以罰代刑、對(duì)違法犯罪行為人不刑不罰、銜接處理不完全不徹底等情形。

　　三是部分行政單位政績(jī)觀存在偏差。一些行政單位存在錯(cuò)誤的政績(jī)觀、法治觀，出現(xiàn)“逐利執(zhí)法”現(xiàn)象，在考核指標(biāo)的壓力下，產(chǎn)生過度執(zhí)法、唯指標(biāo)執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等行為�？此啤靶“浮保瑓s嚴(yán)重影響當(dāng)事人合法權(quán)益，損害司法權(quán)威。

　　一要加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，全面篩查線索。對(duì)于行刑正向銜接的案件，在刑事案件辦理的同時(shí)，行政檢察部門要加強(qiáng)與刑事檢察部門的協(xié)作配合和同步審查，進(jìn)行“三查”，即一查是否作出行政處罰決定、二查作出行政處罰決定的時(shí)間、三查行政處罰的法律適用情況，篩選出行政處罰不當(dāng)，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政違法行為監(jiān)督的線索；對(duì)于行刑反向銜接的案件，刑事檢察部門要將需要作出行政處罰的案件信息移送行政檢察部門，由行政檢察部門對(duì)檢察意見書進(jìn)行審核和跟進(jìn)。要牢固樹立“全鏈條”監(jiān)督意識(shí)，持續(xù)關(guān)注檢察意見的落實(shí)情況，對(duì)于涉及其他行政主管部門作出后續(xù)處理的，要監(jiān)督信息移送、情況通報(bào)，對(duì)于怠于履職或履職不到位的，應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督線索進(jìn)一步調(diào)查。

　　二要踐行一體化履職，把握監(jiān)督時(shí)機(jī)。行政違法行為檢察監(jiān)督是一種主動(dòng)監(jiān)督，這種主動(dòng)性很大程度體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督時(shí)機(jī)的把握上，如上文提到的葛洲壩檢察院在辦理一起涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在刑事偵查階段重復(fù)立案，并進(jìn)行行政處罰的違法情形。但該監(jiān)督線索在刑事案件辦結(jié)后才移送至行政檢察部門，屬于事后監(jiān)督，鑒于刑事案件辦理中充分考量了行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人處以高額罰款行政處罰的情形，監(jiān)督的空間十分有限，監(jiān)督效果也不夠理想。辦案人員經(jīng)過復(fù)盤后認(rèn)為，該案如果在事中監(jiān)督則可以監(jiān)督撤銷行政處罰決定，更能彰顯監(jiān)督剛性，更能優(yōu)化案件辦理效果，更有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。因而檢察機(jī)關(guān)要精準(zhǔn)把握監(jiān)督時(shí)機(jī)，不僅要敢于監(jiān)督，也要善于監(jiān)督，讓監(jiān)督更有力。

　　三要強(qiáng)化外部溝通，建立長(zhǎng)效機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦理的個(gè)案，要全面審查案件背后的一類問題，深入推進(jìn)溯源治理，切實(shí)做到“辦理一個(gè)案件，解決一類問題”。目前行刑銜接中缺少操作性較強(qiáng)的具體指引，因此需要各地司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況共同建立健全切實(shí)可行的行刑銜接機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可主動(dòng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過開展會(huì)商座談等形式，就文書送達(dá)、證據(jù)材料移送、處理結(jié)果反饋等內(nèi)容達(dá)成一致意見，擬定行刑銜接意見辦法，使行政執(zhí)法與刑事司法之間既無讓違法行為人逍遙法外的“真空地帶”，也無損害行為人合法權(quán)益的“違法迭加”，充分實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的功能互補(bǔ)。

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