二十屆三中全會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱(chēng)《決定》）對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了總體要求。其中在中央與地方的財(cái)稅體制方面，提出要健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度；研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度；建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。

　　《決定》公布之后，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于深化財(cái)稅體制改革的具體工具和抓手進(jìn)行了充分討論，對(duì)于如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，存在不同的觀點(diǎn)。這些目標(biāo)之間存在著一些矛盾之處。例如，稅收制度要促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一，作為主體稅種的增值稅和所得稅，應(yīng)該設(shè)為中央稅。許多國(guó)家也是這么做的。中央政府獲取了更多的稅收收入之后，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付劃撥給地方，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡。1994年分稅制改革的思路大致如此，緩解了20世紀(jì)80年代財(cái)政包干制導(dǎo)致的地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，充實(shí)了中央財(cái)力，建立了有助于區(qū)域均衡轉(zhuǎn)移支付制度。此后，又于2002~2003年將所得稅改為央地共享稅，在2012~2016年分階段將營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，并于2018年合并了國(guó)稅和地稅系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)系統(tǒng)的垂直管理。這一系列改革，都是朝著財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡、市場(chǎng)統(tǒng)一的目標(biāo)而展開(kāi)的。

　　然而，現(xiàn)行財(cái)政體制仍然屬于一種過(guò)渡體制�！盃I(yíng)改增”之后，為了彌補(bǔ)取消營(yíng)業(yè)稅對(duì)地方財(cái)力的影響，增值稅在央地之間的分成比例從75：25改為50：50。同時(shí)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，至2023年達(dá)到了10萬(wàn)億元以上，不少基層財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)度相當(dāng)高，“等、靠、要”情況嚴(yán)重，不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展�！稕Q定》提出增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況的積極響應(yīng)。

　　如何在增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源的同時(shí)，保障稅制有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一、財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡，是深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)�！稕Q議》發(fā)布以來(lái)，討論較多的是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并轉(zhuǎn)為地方稅的方案。但消費(fèi)稅作為對(duì)少數(shù)特定商品征收的稅種，對(duì)于煙、酒、化石燃料等產(chǎn)品征收消費(fèi)稅還帶有“寓禁于征”的功能，將其劃歸地方的合理性仍需探討。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，需要適度調(diào)整增值稅的央地分享比例，但究竟往哪個(gè)方向調(diào)整，是中央多一點(diǎn)還是地方多一點(diǎn)，也尚無(wú)共識(shí)。如果從增加地方自主財(cái)力的角度出發(fā)，應(yīng)該給地方多分享一點(diǎn)，但這樣又容易導(dǎo)致財(cái)力進(jìn)一步向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，并且可能導(dǎo)致地區(qū)間稅源競(jìng)爭(zhēng)的加劇。我們計(jì)算了全國(guó)地級(jí)市人均GDP的基尼系數(shù)，該指標(biāo)2016~2019年在0.30附近，2021~2022年下降到了0.27附近。度量消費(fèi)水平的人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額，其基尼系數(shù)2016~2019年在0.29附近，2021~2022年下降到0.28附近。相比之下，人均增值稅收入的區(qū)域間不平等程度更高，2017年基尼系數(shù)高達(dá)0.472，隨著減稅政策的逐步落地，基尼系數(shù)快速下降，但到2021年仍有0.407，明顯高于人均GDP和人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額的基尼系數(shù)�？梢�(jiàn)，目前增值稅在地區(qū)間的分配無(wú)論從生產(chǎn)還是消費(fèi)角度出發(fā)，都存在不公平的情況。原因較為復(fù)雜，既包括“營(yíng)改增”產(chǎn)生的多檔稅率，也包括留抵退稅政策導(dǎo)致的征稅地與退稅地不一致問(wèn)題，還包括新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)導(dǎo)致的生產(chǎn)地、消費(fèi)地與繳稅地不一致的情況。

　　我們尤其關(guān)注增值稅的地方收入部分歸屬本環(huán)節(jié)生產(chǎn)地的問(wèn)題。增值稅征管采用稅額抵扣制，產(chǎn)業(yè)鏈上每一環(huán)節(jié)的企業(yè)繳納增值稅時(shí)，可以將從上游購(gòu)進(jìn)原材料或中間品中所包含的增值稅額予以抵扣，僅需繳納銷(xiāo)項(xiàng)稅與進(jìn)項(xiàng)稅差額。這一部分稅額的50%歸屬于企業(yè)的生產(chǎn)地或者注冊(cè)地。因而，各地有積極性爭(zhēng)取企業(yè)在當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)，甚至不在當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)但在當(dāng)?shù)刈��?cè)，以獲得稅收收入。提高增值稅的地方分享部分，將提高地方對(duì)于稅源的爭(zhēng)奪的積極性。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，部分新興服務(wù)的生產(chǎn)地難以界定，企業(yè)多在注冊(cè)地繳稅，除了加劇了地方的稅源爭(zhēng)奪外，也造成稅收收入進(jìn)一步向少部分地區(qū)集中。因此，在生產(chǎn)地原則下提高增值稅的地方分享比例，雖然可以起到增加地方自主財(cái)力的作用，卻與市場(chǎng)統(tǒng)一、財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡的目標(biāo)相背離。

　　為了實(shí)現(xiàn)《決定》的深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)，有必要研究將增值稅的地方分享部分的歸屬地由生產(chǎn)地改為消費(fèi)地。增值稅地方分享部分歸屬消費(fèi)地原則有幾個(gè)好處。

　　首先是有利于社會(huì)公平。增值稅是一種一般消費(fèi)稅，對(duì)幾乎所有商品普遍征收，其地方分享部分歸屬于消費(fèi)地，更符合其消費(fèi)稅的屬性，因而更為公平。其次是有利于市場(chǎng)統(tǒng)一。地方分享部分歸屬于消費(fèi)地后，地方政府招商引資不增加增值稅收入，增值稅收入多寡取決于消費(fèi)者的選擇，可以有效緩解地方保護(hù)主義的苗頭。再次是同互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)相適應(yīng)，避免因新業(yè)態(tài)的生產(chǎn)地難以界定而產(chǎn)生稅源爭(zhēng)奪。最后是可以在增加地方自主財(cái)力的同時(shí)，促進(jìn)區(qū)域均衡。中央可以相應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付金額，調(diào)動(dòng)地方的積極性。

　　在國(guó)際實(shí)踐中，消費(fèi)地原則亦被廣泛采用，且被證明具有很強(qiáng)的可操作性。我國(guó)目前的稅收征管體系下，稅收由國(guó)稅部門(mén)征收后將地方收入部分劃轉(zhuǎn)地方財(cái)政，只要有完整的稅額分配規(guī)則，國(guó)稅部門(mén)完全有能力將這一改革措施落地。